Analiza bezpieczeństwa w świetle Dyrektywy SEVESO III

Z dniem 6 października 2015 r. w życie weszła tzw. nowa dyrektywa SEVESO, której celem jest polepszenie kontroli zagrożeń związanych z poważnymi awariami przemysłowymi. W konsekwencji nowelizacji uległ szereg kluczowych aktów prawnych (patrz ramka obok), tym samym nastąpiły istotne zmiany z punktu widzenia inwestycji prowadzonych w ramach zakładów o zwiększonym oraz dużym ryzyku.

Nowelizacja wprowadziła istotne zmiany z punktu widzenia projektowania inwestycji oraz procesu budowlanego w ramach zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (tj. zakładów o zwiększonym ryzyku – ZZR lub o dużym ryzyku – ZDR). Z ogólnej zasady wyrażonej w art. 249 Prawa ochrony środowiska (dalej POŚ) wynika, że każdy, kto zamierza prowadzić lub prowadzi zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku, jest obowiązany do zapewnienia, aby zakład ten był zaprojektowany, wykonany, prowadzony i likwidowany w sposób zapobiegający awariom przemysłowym i ograniczający ich skutki dla ludzi oraz środowiska.

W toku procesu inwestycyjnego da się wyraźnie zauważyć, że ze strony organów administracji biorących udział w opiniowaniu dokumentacji budowlanej coraz silniejszy nacisk jest kładziony na podejmowanie działań mających na celu zapobieganie wystąpieniu zagrożeń dla środowiska i mitygowaniu ich ewentualnych konsekwencji, w szczególności w odniesieniu do ZDR i ZZR. Należy podkreślić, że planowanie przestrzenne w skali kraju jest jednym z instrumentów umożliwiających realizację polityki sprzyjającej coraz lepszej ochronie środowiska, a w szczególności zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

Natomiast dodatkowe obowiązki nałożone na ZDR i ZZR w toku prowadzonej inwestycji wynikają m.in. z art. 73 ust. 3 i 3a POŚ, zgodnie z którymi w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Przepis ten nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Ponadto każdy zakład podlega zgłoszeniu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej, z którym to zgłoszeniem skorelowany jest obowiązek przedstawienia określonych danych. Art. 250 ust. 2 pkt 7 POŚ uległ zmianie wprowadzonej ww. nowelizacją w ten sposób, że zgłoszenie zakładu przez prowadzącego obejmuje nie tylko (jak dotychczas) charakterystykę terenu w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, ze szczególnym uwzględnieniem czynników mogących przyczynić się do zwiększenia zagrożenia awarią przemysłową lub pogłębienia jej skutków, ale dodatkowo również – jeżeli są dostępne – informacje dotyczące zakładów sąsiednich i obiektów, które nie są zakładami o zwiększonym ryzyku lub zakładami o dużym ryzyku, oraz obszarów i zabudowań, które mogą być źródłem zagrożeń lub zwiększać ryzyko ich wystąpienia albo pogłębiać skutki awarii przemysłowej lub nasilić efekt domina (wygenerowania lawinowego przebiegu awarii).

Analizując powyższe przepisy oraz uwzględniając potrzebę spójnego i bezpiecznego planowania przestrzennego, z udziałem społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, najkorzystniejszym rozwiązaniem wydawałoby się sporządzenie jak największej liczby miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny, na których położone są ZZR i ZDR. Niemniej jednak dokumentacja planistyczna na obszarze Polski w odniesieniu do wyżej wymienionych zakładów oraz terenów nie jest w ocenie wielu zainteresowanych podmiotów wystarczająca. Biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny i fakt, że szereg ZZR i ZDR nie znajduje się na obszarach objętych planami miejscowymi, niezbędne jest złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy. De facto to na ZZR i ZDR spoczywają obowiązki związane z zapewnieniem odpowiedniej dokumentacji w procesie inwestycyjno-budowlanym bez faktycznej możliwości odniesienia się do szczegółowych założeń wynikających bądź wprost z przepisów obowiązujących ustaw lub rozporządzeń, bądź z aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe.

Warto w tym miejscu wskazać, że nie należy ograniczać pojęcia „rozbudowa” w rozumieniu POŚ do zwiększenia ilości substancji niebezpiecznej bądź do jej zgromadzenia w instalacji, stwarzającego ryzyko na terenie danego zakładu. Oczywiście za każdym razem trzeba oceniać sytuację indywidualnie, ale należałoby przyjąć, że również rozbudowa w rozumieniu geograficznego poszerzenia obszaru zajmowanego przez instalację nawet przy jej udoskonaleniu technologicznym spowoduje, że dany proces zostanie potraktowany jako rozbudowa mogąca powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania, ponieważ niezbędne jest wzięcie pod uwagę oddziaływania danej instalacji. Zgodnie z kolei ze znowelizowanymi art. 73 ust. 4 i 5 POŚ ZZR i ZDR lokalizuje się (bezwzględnie, gdyż słowa „powinny być lokalizowane” zostały z dniem 6 października 2015 r. zmienione na „lokalizuje się”) w bezpiecznej odległości od siebie, ale również m.in. od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym.

W praktyce temat „bezpiecznej odległości” pozostaje w Polsce legislacyjnie niedoprecyzowany.

W związku z potrzebą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony ludzi i środowiska art. 73a znowelizowanej POŚ zawiera delegację do określenia w drodze rozporządzenia odległości obiektów od ZDR i ZZR w ten sposób, że zostaną wskazane:
sposób ustalania bezpiecznej odległości, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 POŚ,
rodzaje poważnych awarii przemysłowych, których potencjalne skutki należy uwzględnić przy ustalaniu bezpiecznej odległości, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 POŚ,
parametry graniczne oddziaływania potencjalnych skutków poważnych awarii przemysłowych w zakresie palności, wybuchowości i toksyczności substancji niebezpiecznych, których miejsca występowania należy uwzględnić przy ustalaniu bezpiecznej odległości, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 POŚ.

Aktualnie prace nad ww. rozporządzeniem są w ustaleniach międzyresortowych w Ministerstwie Środowiska i nie jest znany termin wejścia w życie tego aktu prawnego. Dostępny jest jedynie projekt rozporządzenia z dnia 27 marca 2015 r., ale nie ma on ani wiążącego charakteru, ani nie jest znany zakres, w którym będzie podlegał on zmianom w wyniku dokonywanych uzgodnień.

Dyrektywa SEVESO III w art. 24 wskazuje również na możliwość opracowania przez Komisję Europejską wytycznych dotyczących bezpiecznych odległości oraz efektu domina. Ten dokument również nie został jeszcze przedstawiony.

Uwzględniając istniejącą lukę legislacyjną oraz bardzo, na obecnym etapie, cenny charakter przygotowywanej dokumentacji w procesie budowlanym w odniesieniu do obowiązków wynikających z POŚ, w aktualnym stanie prawnym praktycznym podejściem do tematu bezpiecznej odległości oraz szacowania efektu domina wydaje się z jednej strony korzystanie w indywidualnych przypadkach z konsultacji z odpowiednim organem Państwowej Straży Pożarnej, tj. właściwym ze względu na lokalizację zakładu:
komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej – w sprawach dotyczących zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,
komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej – w sprawach dotyczących zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a z drugiej – posiłkowanie się, oczywiście z odpowiednim dostosowaniem do sytuacji oraz aktualnie obowiązujących przepisów m.in. w zakresie substancji niebezpiecznych, ogólnodostępnym dokumentem (m.in. na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, na którego zlecenie publikacja powstała) pt. „Metodologia określania bezpiecznych lokalizacji zakładów mogących powodować poważne awarie” z czerwca 2007 r. wraz z aktualizacją z grudnia 2010 r.